四、对中国足协“球员招募调整费”规定的评论

中超联赛于2004年创办，是中国大陆最高级别的足球联赛。然而自创办以来，中超联赛的形象始终比较负面，各种问题层出不穷。2009年，公安部在中国足球发起反赌风暴行动国内足球联赛外援制度，全面打击假球等腐败行为，中国足球界的风气得到净化。此后，中国足球开始重塑形象，中超联赛也开始复苏。尤其是2015年3月，随着习近平总书记亲自领导、主持的《中国足球改革发展总体方案》的发布，足球改革迎来了前所未有的机遇。中超俱乐部的投入大幅上升，一些财力雄厚的俱乐部甚至招揽了不少世界级球星，在2016年、2017年连续两个冬季转会窗，成为全球“花钱大王”。 中超联赛再次受到中国社会乃至世界足坛的关注，随着世界级球星的不断加盟，不仅中超联赛质量明显提升，中超俱乐部在亚冠赛场上的表现也十分出色，广州恒大俱乐部三年两夺冠军。

然而，伴随着中超联赛的兴盛和火爆，俱乐部却普遍出现亏损。据报道，2016赛季中超16家俱乐部总收入72.8亿元，但总支出却高达82.9亿元；总收入中高达41亿元由俱乐部股东投入，总支出中34.3亿元用于引进外援。因此，舆论中有声音认为中超联赛存在太多“假火”和“泡沫”，成为中超联赛“黄金时代”的“雷区”。也有评论认为，巨额投入外援不仅背离了联赛发展的初衷，也对推动足球的长远发展造成了阻碍和干扰。

在此背景下，中国足协于2017年出台了《关于规范职业俱乐部管理的通知》《关于限制高价引援的通知》《关于2017年夏季注册转会期引援调节费收取的实施意见》等一系列文件，严格限制俱乐部引进球员。根据上述文件，中国足协出台新政的目的是限制职业足球俱乐部追求短期成绩、盲目攀比、高价引援、哄抬价格，维护职业足球联赛市场秩序，促进职业足球健康稳定发展。具体限制措施是，自2017年夏季注册转会期起，对处于亏损状态的俱乐部，对其通过转会引进球员所花费的资金，收取相当于引援支出的费用国内足球联赛外援制度，即引援调节费。

转会调整费制度出台的背景和目的与欧足联财政公平竞赛政策类似，且出台后引起巨大反响，因此结合前人研究，从我国反垄断法视角审视转会调整费制度亦具有积极意义。

1. 中国足协在《反垄断法》中的地位

行业协会在我国反垄断法中的主体地位，在我国反垄断法的规范层面上并不明确。实践中，执法机构在处理行业协会限制竞争行为时，基本都回避认定这些问题，直接依据《反垄断法》第46条对行业协会处以50万元以下罚款。但理论上，中国足协在《反垄断法》中可以拥有多重身份。根据《中国足球协会章程》（以下简称《章程》）第三条规定，中国足协是由中华人民共和国境内从事足球运动的组织自愿组成的全国性、非营利性的体育相关企业法人。虽然中国足协是非营利性的，但这并不妨碍中国足协在实践中从事各项经营活动。 《章程》第63条规定，中国足协的经费来源，除包括会员费、注册费、捐赠、财政补贴等收入外，还包括在核准的业务范围内开展活动和服务的收入。这些收入的实现，是中国足协作为经营者积极参与市场化运作的结果。因此，中国足协毫无疑问可以成为《反垄断法》下的经营者。从组织架构来看，作为国内职业足球最基层、最重要的运营者，足球俱乐部并非中国足协的成员。但《章程》中有不少条款明确提到足球俱乐部和足球联赛。其治理架构的基础是，足球俱乐部是各地方、各行业、各系统足球协会的成员，后者是中国足协的成员。 理论上，中国足协对足球俱乐部享有的权力可以用所谓的“事实上的合同”来解释，即如果一个足球俱乐部是某个地方足球协会的成员（两者之间已经达成合同），而该地方足球协会也是中国足协的成员（两者之间也已经达成合同），则可以认为该足球俱乐部也与中国足协达成了合同，因此受中国足协的管理。从决策过程来看，在涉及职业联赛的重大问题上国内足球联赛外援制度，中国足协一般都会在作出决定前与俱乐部进行充分沟通，参考俱乐部的意见，最终的决定也可以认为体现了俱乐部的协调意愿。在这种情况下，中国足协可以例外地被视为由足球俱乐部组成的行业协会，因此受到《反垄断法》第十六条的规制。

我国《体育法》赋予全国性单项运动协会行使多项行政管理职能。因此，中国足协不仅是社会团体和行业组织，更是法律授权的具有管理公共事务职能的组织，成为事实上的行政主体。如果在具体实践中，中国足协依据行政权力制定强制性的章程或规定，要求会员单位或足球俱乐部遵守，也可能构成《反垄断法》规定的行政垄断。

上述理论分析也得到了司法实践的认可。在中国法院审理的首例体育行业反垄断案件——广东粤超案中，最高人民法院认定广东省足协属于市场经营者，同时可以构成《反垄断法》第三十二条所称的具有管理公共事务职能的组织。不难推断，中国足协在《反垄断法》中也应具有同等地位。

对于球员调整费新规，值得探讨的是中国足协是作为行业协会制定，还是作为行政主体制定。若是前者，则可能构成《反垄断法》第十三条规定的横向垄断协议；若是后者，则可能构成《反垄断法》第三十二条规定的行政垄断行为。

2. 投资调整费的反垄断性质

价格垄断是竞争关系中的当事人通过协议、决议或者协同行动确定、维持或者变更价格的行为。实施价格垄断的经营者不一定是供给者，如果需求者联合起来就统一报价达成协议，也构成价格垄断。固定价格协议一直被认为是最严重的垄断协议形式，一般适用自违法原则，无需调查证明协议的效力，只是最近才适用合理分析原则。我国《反垄断法》第十三条也将“固定或者变更商品价格”列为禁止的横向垄断协议类型之一。在引援调节费制度中，中国足协对引援支出设定了一个所谓的“合理区间”，即外籍球员每人4.5亿元、国内球员每人2000万元。亏损俱乐部的引援支出若在“合理区间”内，俱乐部应当将相当于当期引援支出的金额存入俱乐部为青训开设的青训专户； 如果引援支出超出“合理范围”，则应按同等金额缴纳引援调节费，而这笔费用将全部纳入中国足球发展基金会。可以看出，转会调节费具有明显的固定价格特征。首先，制度硬性规定外援和内援的引进价格分别为4500万元/人、2000万元/人，其“合理范围”的计算过程不透明，制定依据不合理，这样的价格标准也远低于近年来各中超俱乐部转会的市场价格。其次，对于超出“合理范围”的转会行为，转会调节费不退还给原俱乐部用于青训，而是全部纳入中国足球发展基金会。从某种意义上说，这笔费用实际上成为对俱乐部严厉的惩罚措施。可以看出，转会调节费具有明显的固定价格特征，是《反垄断法》第十三条所禁止的。

虽然近年来各国的司法实践并未直接认定固定价格协议违法，但不难发现转让调节费具有以下反竞争效果。

（1）阻碍比赛质量的提升。如前文所述，近年来，中超俱乐部通过引进世界级球星，实力大幅提升，中超联赛的质量和精彩程度已今非昔比。转会调节费的实施，使得各俱乐部的转会成本成倍增加，势必会磨灭其引进世界级球星的动力，削弱其在高水平球员市场的竞争力，使俱乐部的实力难以进一步提升，相应的，联赛质量也难以提高。

（2）会降低中超联赛的品牌形象和整体价值。2016赛季中超联赛现场观众人数达到史无前例的580万人，中超联赛电视转播信号在全球96个国家和地区播出，电视收看联赛人数超过2.84亿人，网络收看观众人数也大幅增加，中超联赛的品牌形象和整体价值实现了跨越式发展。但中超联赛毕竟是一个新兴的赛事产品，市场尚处于培育阶段，品牌形象尚未完全树立起来，转会调整费制度的突然实施势必会延缓中超联赛整体价值的提升。相比之下，欧洲冠军联赛等欧足联顶级俱乐部赛事已经成功运作多年，在全球范围内建立了稳定成熟的品牌形象。 财政公平政策虽然具有反竞争效应，但短期内不会对欧冠等赛事整体价值造成明显影响。

（3）降低俱乐部预期收入。2015年，中华体育网以80亿元的天价买下了中超联赛5个赛季的转播权。转播权收入的激增将大大改善中超俱乐部的财务状况，但球员调节费的实施将带来以下连锁反应：中超联赛质量下降→全球收视率和关注度下降→转播商等中超合作伙伴的利益受损→转播商等中超合作伙伴减少对中超联赛的投入→各俱乐部收入减少。实行球员调节费制度的初衷是为了减少俱乐部的损失，但结果可能弊大于利。

（4）巩固顶级俱乐部的垄断地位，不利于中超联赛竞争平衡的建立。按照中国足协的规定，只有亏损的俱乐部才需要缴纳转会调节费，但中超联赛从来没有公布过中超俱乐部的收支情况。业内普遍认为，中国职业足球俱乐部真正达到盈利水平的俱乐部其实几乎没有。换言之，未来很有可能大部分俱乐部都要缴纳转会调节费。表面上看，这对所有俱乐部都公平，但实际上对广东恒大、上海上港等少数顶级俱乐部更为有利，因为他们已经完成了战略调整和球员升级，同时凭借区域市场的优势，未来几年他们很可能继续保持中超联赛的垄断地位。 对于延边富德、辽宁开心等已经处于联赛垫底位置的小市场俱乐部来说，通过引进高水平球员很难提升实力，因此中超联赛竞争不平衡的现象未来或将更加明显，与财政公平政策对欧足联赛事的影响是一样的。

（三）豁免的可能性

即使球员调节费制度构成横向垄断协议，中国足协如能证明该制度符合《反垄断法》第十五条的规定，仍然可以予以豁免。根据该条规定，如果垄断协议没有严重限制相关市场竞争，同时又能使消费者分享因此产生的利益，并符合下列条件之一的，仍然可以予以豁免：第一，为改进技术、研发新产品；第二，为提高产品质量、降低成本、提高效率，统一产品规格标准或者实行专业化分工；第三，为提高中小经营者的经营效率，增强竞争力；第四，为实现节能环保、救灾扶贫等社会公共利益；第五，因经济不景气，为缓解销售严重下滑或者生产明显过剩等情况。

而在诸多条件中，转会调整费制度唯一可能被利用的或许是第二条，即该制度可以减少俱乐部在引进球员上的过度支出，鼓励俱乐部加强自身后备人才的培养，从而保证俱乐部的财务健康和职业联赛的可持续发展。从转会调整费实行的2017年夏季转会窗口来看，中超俱乐部在引进球员上的支出确实大幅减少，纷纷与23岁以下的年轻球员签约。但正如上文所说，如今赛场上的成功很大程度上取决于俱乐部对高水平球员的投入，减少俱乐部在引进球员上的过度支出或许并不是正当理由。短期内依赖金融背书人的大量注资是很多行业的正常运作方式，并非足球行业独有。这也与欧洲足球俱乐部的情况比较一致，在此不再赘述。 而且，与欧洲足球产业发展相对成熟不同，中国足球产业尚处于起步阶段，与很多新兴产业一样，前期需要大量投入，经过较长时间才能盈利。在足球产业刚刚起步之时实行引援调节费制度无异于当头一盆冷水，有悖于国务院《关于加快发展体育产业促进体育消费的若干意见》的指导思想，长远来看未必利于职业联赛的发展。此外，与财政公平政策相比，引援调节费制度直接针对每笔引援的固定价格，在较大程度上限制了高水平球员市场的竞争；而如果将消费者的利益定义为能够以较低的价格观看更高水平的比赛，引援调节费未能实现这一功能。 总之，签约调整费不符合《反垄断法》第十五条规定的条件，难以获得豁免。

4. 替代方法问题

与欧盟竞争法相关规定以及其他多国反垄断立法不同，我国《反垄断法》第15条并未将比例要求规定为垄断协议的豁免条件之一。因此，法院和反垄断机构在审理相关案件时，无需审查是否存在能够达到相同目的但对竞争限制程度更低的替代方法。但也有学者认为，这是由于我国《反垄断法》对豁免标准的规定不完善所致。为综合分析，笔者认为，确实存在符合该标准的替代方法。例如，酌情减少各俱乐部可注册的外籍球员数量，可以有效减少俱乐部在引进球员上的开支，对竞争的限制作用弱于具有明显“定价”特征的引进调节费。例如，设计符合中超联赛实际情况的工资帽+奢侈税制度，不仅可以抑制俱乐部对球员的过度投入，也有利于促进联赛内部的竞争平衡。 甚至可以直接在现行转会调节费基础上进行一些变通，比如适当提高合理范围的额度标准，当转会支出超出合理范围时，将现行规定下应纳入中国足球发展基金的转会调节费改为投入原俱乐部的青训预算（即与转会支出在合理范围内的情况同等处理）。这些替代方法比现行转会调节费制度对竞争的限制更小，也更有可能通过反垄断法的审查。当然，以上只是一些基本思路，替代方法的具体实施，仍需要专业人员通过科学严谨的统计、计算和设计来完成，本文不打算展开。

五、结论

财政公平政策是欧足联引导传统上以竞争成功为唯一目的的欧洲职业足球运动向经济性和竞争性并重的方向发展的又一次尝试。这样的尝试一方面顺应了当今世界体育日益工业化的大趋势，但另一方面也充满风险，因为它必然会与长期确立的欧洲体育模式发生冲突。体育产业固有的共生特性使得体育产业组织制定的规则随时有可能触碰欧盟竞争法的红线，这让欧足联的改革尝试显得更加谨慎，必须慎之又慎。遗憾的是，基于现有的证据，我们无法断定欧洲职业足球产业如果没有财政公平政策的介入就会出现系统性失灵，也无法解释为什么在其他行业普遍存在的企业注资和举债经营方式必须在职业足球中被强制禁止。 实质上，欧足联始终无法证明，由于体育不同于其他行业的特殊性，欧盟竞争法可以对财政公平竞赛政策宽容。但上述分析已经证明，财政公平竞赛政策不仅压低了球员的工资，还维持了欧洲顶级俱乐部的垄断地位，阻碍了新的竞争者进入市场，严重破坏了竞争平衡，而这恰恰是体育最重要的特征之一。因此，财政公平竞赛政策虽然经受住了两次法律挑战，但如果不加以改进，不减少其对竞争的限制，未来在欧盟竞争法下仍将面临风险。

中国足协引入引介费制度的背景和目的与财政公平政策类似，但其对竞争的限制作用强于后者，且属于定价行为，违反了《反垄断法》的规定。尤其职业足球在我国尚属新兴产业，中超联赛才刚刚展现出令人振奋的前景，引介费的实施将对其长远发展产生不利影响。未来，中国足协应深刻领悟习近平体育思想的内涵，按照习近平指出的足球体制改革方向，力争尽快设计出不违反《反垄断法》、能够维持竞争平衡的引介费制度替代新方案，在保持球员市场活跃的同时，推动中超联赛健康有序发展。